"אנחנו כרגע לא בתחרות משוכללת אלא בתחרות אוליגופוליסטית, ולכן מספר גדול של שחקנים הוא לא בהכרח יותר טוב".

מראיין: גל בן חוריןשטרום

בשנים האחרונות עולה היעדר התחרות בתחום הבנקים והאשראי שוב ושוב לכותרות העיתונים ולדיונים בכנסת ובממשלה. הטענות העיקריות הן כי שוק האשראי הצרכני בישראל אינו תחרותי וכי עלויות האשראי למשקי בית גבוהות ומרווחי הריבית גדולים במיוחד בהשוואה לשאר העולם, עובדה שגורמת לנטל כלכלי כבד, בפרט על משקי הבית העניים והצעירים. ביוני 2015 מינו שר האוצר, משה כחלון, ונגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, ועדה בראשותו של עו"ד דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים, שתפקידה לגבש המלצות להגברת התחרותיות בשירותים בנקאיים ופיננסיים. יצאנו לשיחה עם עו"ד שטרום.

בעבר כיהנת בשורה של תפקידים ציבוריים. מהם תחומי העיסוק שלך כיום, פרט להובלת הוועדה?

פרט לעיסוק בוועדה אני מנהל את המכון הישראלי לתכנון כלכלי, שעוסק במחקרים תומכי קבלת החלטות בתחום התחרות, הרגולציה הכלכלית והסרת החסמים. הדגש הוא על בניית אסטרטגיה של תחרות למשק ואיתור נקודות התורפה הקריטיות לעניין. בהקשר הזה היינו מהראשונים שעסקו בבעיות כמו יוקר המחיה, הנטל המכביד של מוסדות ובירוקרטיה על התחרות, חיזוק תחרותיות של תשתיות (תחבורה, נמלים), מקורות אנרגיה ועוד. לצד כל זה אני גם עורך דין פרטי, אבל אני עוסק במקרים מעטים מאוד שאני בוחר משום שהם צודקים בעיניי ועוסקים בסוגיות של חסמים על תחרות. לאורך עשר השנים מאז עזבתי את תפקיד הממונה עבדתי על תיקים של הארץ נגד המיזוג בין גלובס וידיעות, הכנסת תחרות בתחום המלט, מניעת ההשתלטות של בזק על תשתיות האינטרנט, ארקיע נגד אל-על, התסריטאים והבמאים נגד הוט, סוכני נסיעות נגד "לופטהנזה" ו"בריטיש".

אני מבין שאתה לא אוהד מכבי.

נכון. בנעוריי הייתי אוהד של קבוצה עלומה בשם שמשון תל-אביב [משחקת כיום בליגה ג, אך בעבר שיחקה שנים רבות בליגה הבכירה; גב"ח], כך שאפשר לומר שיש לי חיבה ל"אנדר-דוגס". אני לא מתחבר לקבוצות העשירות שקונות את השחקנים הכי יקרים ואז, הפלא ופלא, גם לוקחות אליפות. במיוחד לא אהוב עליי המנהג שלהן לרכוש שחקנים בולטים מהקבוצות המתחרות, כדי שאלה לא יסכנו אותן, ואז לייבש אותם על הספסל. לא הייתי מרחיק לכת ואומר שזה בא מהעיסוק המקצועי שלי ומהניסיון למנוע פגיעה בתחרות, אבל זה כנראה גם עניין של אופי. אני באמת מאמין שהדינמיקה של תחרות חופשית ולתת לטוב ביותר לנצח מועילה והופכת כל המערכת והפרטים לטובים יותר, בין שמדובר בספורט ובין שמדובר בשוק האשראי. ערכים של חוסר תחרות מנגד, קשורים בקשר ישיר לניוון ופרוטקציוניזם ועלולים בהחלט להוביל לשחיתות מערכתית.

מהם בעיניך האתגרים הכי משמעותיים בתחום האשראי בישראל ואיך ניתן לטפל בהם?

אני חושב שהאתגר המשמעותי בתחום הפיננסי הוא ליצור יסודות שיאפשרו לצרכנים ליהנות מהיתרונות של שוק תחרותי ולטפל בבעיה של חוסר ההבנה והאדישות המושכלת של הצרכן בשווקים האלה. הגורם העיקרי שמפריע ליצירת שוק תחרותי הוא בעיה באינפורמציה – הצרכנים נעדרים הבנה של מהות המוצרים שהם קונים והאיכות המדויקת שלהם, ולכן הם לא מבינים את המחירים שהם משלמים; הם לא יודעים איך בנויה הפנסיה שלהם, מהי ריבית דריבית וכדומה. מנגנון השוק לא עובד פה. הדבר הזה נכון בפרט משום שהצרכנים משלמים למוסדות שעושים בהם בנקאות אוניברסלית, כלומר שבמקום אחד הם מקבלים גם שירותי ניהול חשבון, גם ייעוץ השקעות וגם פיקדונות. אנשים לא יודעים לשקלל את המחירים של כל השירותים האלה למחיר אחד פשוט ולכן גם לא יכולים להשוות מחיר בצורה פשוטה. זה לא דומה לשוק של עגבניות שקל להשוות אותו. העלות הבנקאית והפיננסית שלך תלויה בתמהיל הפעילות הספציפי שלך. משום שהשירותים האלה נחלקים להרבה מרכיבים קשה מאוד להבין מהו המחיר המשוקלל. המורכבות הזו וחוסר ההבנה שלנו בנוגע למהות המוצרים ואיכות המוצרים בתחום הפיננסי הם הגורמים שמונעים תחרות טובה – אנשים פשוט לא יודעים להעריך אם הם מקבלים מחיר טוב או לא. תחרות לא מתרחשת מאליה – היא מתרחשת במקום שבו הצרכנים יודעים ללחוץ ולקבל את מחיר השוק. קח מהצרכנים את היכולת להשוות מחיר ולהבין את המוצר המדויק, מגבלותיו ותנאיו – והתחרות נפגעת באופן קשה.

לכן האתגר הוא לעשות שני דברים במקביל: מצד אחד לרתום את הטכנולוגיה לטובת הצרכנים כך שהם יוכלו להבין את המחיר, ומצד שני להסיר חסמים מבניים שמפריעים לתחרות ולהכניס שחקנים שונים שידעו וירצו ליצור תחרות. בתחום של שיפור הידע שנמצא בידי הצרכנים הצענו שתי הצעות: הראשונה היא להקים מנוע חיפוש למסגרות אשראי והשנייה היא ה-API, שהוא סוכן שמציע לך שירות – הוא מברר עבורך אם אתה משלם מעל או מתחת לשוק ומה המקום האופטימלי לקבל בו את השירות. השילוב של שני השירותים האלה יאפשר לצרכנים למצוא מסגרות אשראי ושירותים פיננסיים בתנאים המתאימים להם ובמחיר נמוך יותר. כשזה יקרה נתחיל להיכנס לדינמיקה תחרותית, ואנחנו בוועדה מאמינים שברגע שיהיה לצרכנים כוח אז גם הגופים הפיננסיים יתחילו להתחרות, משום שכעת הם די אדישים לנושא של תחרות על לקוחות.

החלק השני בהמלצות שלנו נועד לשכלל את התחרות בין הספקים הפיננסיים. בתחום הזה החלטנו שלא נכון להמשיך להסתפק בבנקים בתור המערכת היחידה שיודעת לספק שירותים פיננסיים של עו"ש, תשלומים ואשראי משום שנכון להיום אנחנו רואים שהם לא מפעילים לחץ תחרותי זה על זה במקטע הקמעונאי – משקי בית ועסקים קטנים. המופע הפשוט של זה הוא שהבנקים לא באמת מתחרים עליך כלקוח, ולא יורידו מחירים במידה משמעותית כדי להעביר אותך אליהם, בשונה ממבצעים שאתה יכול לראות ברשתות המזון, בטלוויזיה ולאחרונה בסלולר. כדי להתמודד עם זה אנחנו פועלים להכנסת גורמים נוספים לתחום כדי שיצרו לחץ תחרותי על הבנקים. לכן אנחנו רוצים גורמים כמו חברות פיתוח, חברות מוסדיות, חברות כרטיסי האשראי, שאנחנו מתכוונים להפריד מהבנקים כדי שיתחרו בהם על מתן אשראי, וכן חברות פינטק [חברות טכנולוגיה המספקות שירותים פיננסיים; גב"ח] שינצלו את האינטרנט כדי לתווך בין נותני אשראי לדורשי אשראי, וכך נקבל אשכול הרבה יותר רחב של גופים המציעים שירותים פיננסיים. חברות כרטיסי האשראי בולטות מאוד בתחום הזה כחברות שיודעות כבר היום להעמיד אשראי, ומה שמונע מהן להציע שירותים פיננסיים מתחרים הוא הבעלות הבנקאית המכרעת בהן – הן נשלטות לגמרי על ידי הבנקים הגדולים.

הועלו חששות שהגדלה משמעותית של היצע האשראי הזול עלולה להוביל להיווצרות בועת אשראי בישראל. לדעתך זו סכנה ממשית?

לדעתי הטענה לגבי יציבות או הצפה באשראי ראויה לעיון רציני ולא לשימוש סיסמתי, ולכן צריך להבין מה המנגנון שאמור לגרום להצפת השוק באשראי מסוכן ואז לבחון אם החשש רציני. קודם כול חשוב להבין שרמת האשראי הפגום אצלנו נמוכה משמעותית ביחס לעולם ורמת המינוף של משקי הבית נמוכה גם היא. זאת אומרת, המצב הבסיסי הוא הפוך ממה שמנסים לטעון אלה שמפחדים. שנית, אנו מקפידים על כך שמי שיציע אשראי, גם מתחרה לבנקים, יהיו גורמים מפוקחים. אם יש טענה שמפני שאנשים לא מבינים את שירותי האשראי הם יוצפו בסוגי אשראי מסוכן ולא ידעו שהם צריכים להחזיר את האשראי הזה אז יש לכך פתרונות. אנחנו המלצנו בוועדה שכל גורם שיציע אשראי יהיה בפיקוח של המדינה, וברגע שגורמים מפוקחים על ידי המדינה אז הסכנה לאשראי מסוכן נמוכה בהרבה מאשר אם יש לך כל מיני גורמים פרטיזניים, שנגד פעילותם יצא בנק ישראל והציע להגביל בסכום את האשראי שהם יכולים לתת, הגבלה שתתפוס עד שהם ייכנסו תחת פיקוח. אני חושב שבאופן כללי, האוזן קשובה לטענות שאומרות שלא ניתן להקים ג'ונגל בתחום האשראי וחייב להיות פיקוח שיוודא שהגופים אמינים ויציבים. אבל המצב הזה מאוד רחוק גם בתחום הביקוש וגם בתחום ההיצע. יש בה גם פטרונות מסוימת – כאילו אנשים לוקחים סתם אשראי, ואיני מקבל זאת. אנשים בישראל הם ברובם המכריע אנשים אחראים שיודעים שהלוואה צריך להחזיר ושיש לה מחיר כי אין ארוחות חינם. מי שצריך לקחת אשראי ייקח, אבל במחיר יותר סביר ונמוך. ייפסק המצב שבו משקי הבית מפקידים פיקדונות נרחבים ומקבלים כמעט אפס ריבית אבל לווים ב-6–8 אחוזי ריבית. זה אינו סביר בעיניי. בכל מקרה, ברגע שיש פיקוח יעיל התרחיש האפוקליפטי שלפיו אנחנו נהפוך ממדינה שיש בה מחסור באשראי למדינה שמוצפת בבועת אשראי שמסכנת אותנו נהיה עוד פחות סביר, וממילא הוא לא סביר לאור מה שפירטתי.

האנקדוטה בהקשר הזה היא שחברות הפינטק העוסקות במימון על גבי רשת האינטרנט ביקשו מאתנו להכניס אותם לפיקוח, משום שכל עוד הן לא בפיקוח אנשים חושדים שיש בהן איזה סוג של הונאה או חוסר אמינות. זאת אומרת שהחברות עצמן מודעות לזה שהרגולציה עליהן נחוצה כדי שהציבור ידע שמפקחים עליהן ויתפוס אותן כגורמים אמינים. לדעתי זה מצביע על הזהירות של הישראלים בתחום האשראי. אני חושב שהנקודה הזו מתחברת לעובדה שאנשים, בפרט בישראל, נוטים לבדוק היטב ממי הם מקבלים שירותים פיננסיים, מי מפקח עליהם ומה הבטוחות שיש להם לפני שהם בוחרים להפקיד אצל מישהו את החסכונות שלהם, ולכן יש פה מנגנוני פיקוח והגנה שעובדים.

איזה מנגנון פיקוח אתם מציעים בוועדה?

יש כאן שילוב בין חזון של איך צריך להיראות הפיקוח בטווח הארוך, לבין השאלה קצרת הטווח מי יפקח על חברות כרטיסי האשראי בתהליך המהיר של הרפורמה שבמסגרתה אנחנו שוקלים לפצלן מהבנקים. בטווח הארוך אין ספק שהפיקוח על הבנקים בבנק ישראל ימשיך, ומולו אנחנו רוצים שיהיה גוף נוסף שיפקח על כל מכלול הגורמים החוץ-בנקאיים. הפיקוח הזה יכול להינתן לרשות שוק ההון החדשה, שתהיה עצמאית ולא תחת שלטון של פוליטיקאים, ויכול להינתן למישהו אחר. אולם, מאחר שהקמת רשות חדשה שצריכה לצבור ניסיון ואמינות היא תהליך שלוקח זמן, ומאחר ששוק ההון הוא מקום שמרני ביסודו שאינו סובל זעזועים ותזזיתיות, הגיוני שבטווח הקצר הפיקוח יישאר במסגרת הפיקוח על הבנקים עד שתהיה הסדרה מלמעלה של החוסן הפיקוחי, וזה לא דבר רע בעיניי. אני חושב שתקופה כזו גם תאפשר לבחון היטב אם הפיקוח על הבנקים אכן לובש אופי שמקדם תחרות בצורה הרבה יותר נמרצת מבעבר או, כפי שישנם הטוענים – שהתחרות בפיקוח על הבנקים תמיד משלמת את המחיר של החשש ליציבות.

הפתרון הזה איננו בררת מחדל. ניגשנו לפיקוח על הבנקים וביקשנו מהם לבחון את עצמם בכל הקשור לנטל הרגולטורי שהם מטילים על חברות כרטיסי האשראי, וזכינו לשיתוף פעולה מצד המפקחת החדשה על הבנקים, שבחנה והקלה באופן ממשי חלק מהדרישות ואמרה שבכוונתה להקל חלק אחר מהדרישות בעתיד. נראה שגם המחשבה על עידוד בנקים חדשים זוכה אצלה לא רק לתשומת לב אלא גם לעשייה ואם אכן כך, נראה לי שאנחנו בכיוון טוב בכל הקשור בפיקוח על גופי האשראי.

יש יתרון ביצירת גוף פיקוח שלישי, נוסף על הבנקים והפיקוח על הביטוח?

יש פה מתח בין שני ערכים מנוגדים. האחד הוא התמחות – הקו המנחה את ההיגיון הזה אומר שכאשר השחקנים מאוד שונים באופיים נרצה שכל מפקח יתמחה בבעיות הטיפוסיות לשוק שעליו הוא מפקח. בנקים עוסקים בעיקר בניהול הפיקדונות של הציבור והם גופים שונים למדי מחברות כרטיסי האשראי, המתמקדות בשירותי אשראי וסליקה. מסיבה זו לא נצפה שההתמחות בפיקוח על הבנקים תהיה זהה להתמחות בפיקוח על שוק האשראי.

הערך השני הוא סנכרון, כלומר חייב להתבצע סנכרון של התמונה כולה כדי שלא ייפלו דברים בין הכיסאות. לדוגמה, תארו לעצמכם שאדם מסוים לווה כספים גם בבנק, גם בחברות ביטוח וגם ובחברות כרטיסי האשראי, כך שסכימת ההלוואות שלו גבוהה בהרבה מהערך הריאלי שלו. אם היה גוף פיקוח יחיד שמשקלל את המידע מכל המקורות הוא היה שם לב שהאדם הזה ממונף בצורה שמטילה סכנה על הנושים שלו ומתריע על כך, אולם כאשר הפיקוח מחולק בין גופים שונים שלכל אחד התמחות משלו עשוי להיווצר מצב שבו לא נעשית אינטגרציה של התמונה הכוללת, דבר שיאפשר את המינוף המסוכן. מסיבה זו לרוב מנסים שלא ליצור יותר משני גורמי פיקוח ודואגים לחילופי מידע ועדכון ביניהם.

מניסיוני למדתי כי תחרות מסוימת בין רגולטורים עשויה למנוע נמנמת והיא גורמת לכך שכל רגולטור יפעל ליצירת התמחות וסמכות בתחום שלו, כך שנוצרת דינמיקה שמעודדת עשייה, חדשנות ואקטיביות יותר גדולה. הדינמיקה הזו בריאה בהרבה מהמצב שבו יש רגולטור יחיד שאין לו תחרות ואז הוא לא צריך להתאמץ או להתייעל. צריך לזכור שעל הרגולטורים האלה אין ביקורת שיפוטית, כך שהם סוג של מונופולים בתחום הפיקוח, וגם מזה צריך להיזהר. הפתרון הנכון בעיניי הוא לא להוסיף עוד גורם פיקוח אלא להסתפק בגורמים הקיימים אך לשדרג אותם ולדאוג לסנכרון מתמיד ושיתוף פעולה מתמיד ביניהם. בסופו של דבר, כשגורם בשוק נקלע לקשיים אנו רוצים שלכל המפקחים תהיה תמונה מאוחדת של ההיבט הפיננסי כדי למנוע מצבים שבהם משברים מתגלים ומטופלים באיחור מפני שדברים נופלים בין הכיסאות.

מה הסיבה שהמלצתם לאסור מכירת כרטיסי אשראי מטעם הבנקים (הגנות ינוקא)? האם זה לא ימנע תחרות?

קודם כול לא המלצנו לאסור על הבנקים למכור כרטיסי אשראי, זה אינו נכון. להפך, בפעם הראשונה הם ימכרו לכל צרכן את כל קשת כרטיסי האשראי ולא רק את כרטיס האשראי "שלהם". אם תסתכל בארנק שלך תגלה שאם אתה לקוח של שני הבנקים הגדולים אתה תמיד מקבל כרטיס אחד – של חברת כרטיסי האשראי שלהם. כיום אין שום תחרות בשולחן הבנקאי ואת זה אנו מפסיקים. מעניין לראות שבנוף הכללי של המלצות הוועדה ישנה תופעה שאני מקבל בלית בררה: תשומת הלב של הציבור נתונה רק לתחום של כרטיסי האשראי, אף על פי שההמלצות עוסקות בנושאים רחבים הרבה יותר ולא פחות חשובים, כמו הגופים המוסדיים, שמנהלים טריליוני שקלים, הגברת היכולת של בנקים בינוניים וקטנים למלא תפקיד תחרותי, שינויים בדפוסי קבלת האשראי וכדומה.

בכל אופן, מאחורי הרעיון של הגנות ינוקא עומד היגיון פשוט שלפיו כדי לאפשר תחרות לפעמים צריך להגן על מתחרים חדשים לתקופה מסוימת כדי שיוכלו לגדול ולהגיע למצב של יכולת להתחרות במתחרה הקיים. אשתמש באנלוגיה; נניח שאני בעל מכולת ומכרתי לך את המכולת שלי, עכשיו נשאלת השאלה מה אני עושה יום אחרי המכירה ומהו מאזן הכוחות. בעקבות המכירה אני קיבלתי ממך כסף עבור הנכס, שהוא חנות מכולת, שמורכבת גם מהמבנה, אבל בעיקר מהיכולת לקבל תנאים טובים מהספקים וההיכרות עם הלקוחות הקבועים של הנכס הזה. אתה כקונה בוודאי לא היית רוצה שיום לאחר שמכרתי לך את "מכולת דרור" בכסף רב אפתח מולך חנות מכולת חדשה, "פינת דרור", שתתחרה בך בזמן שאני נהנה מיתרונות משמעותיים: ציידת אותי בכסף רב, אני מכיר את נקודות התורפה של העסק שלך, אני מכיר את הלקוחות והם מכירים אותי. אתה במצב פגיע ואני יכול לגרום לך לפגיעה אנושה. כדי למנוע מצב כזה הצענו ליצור הגבלות תחרות בתקופה שלאחר המכירה, שאומרות שצריך לאפשר לקונה החדש תקופה סבירה שבה המוכר לא יפעל בשוק ולא יוכל "להתנקם" בו על כך שהפך למתחרה בצורה קשה באמצעות כניסה לשוק והשתלטות על נתח השוק שלו. ההסדר הזה נותן יציבות, סדר והיגיון גם לקונה וגם למוכר. צריך לזכור את הגודל – חברות כרטיסי האשראי אחראיות רק ל-8 אחוזים מהאשראי הצרכני ובעסקים קטנים עוד פחות מזה. רוב רובו של האשראי הזה – חלק מכריע שלו מגיע מהבנקים. אנו רוצים להגן על שמונת האחוזים האלה ולאפשר להם להתפתח, להיאחז ולגדול במשך כמה שנים.

בעולם המורכב של חברות כרטיסי האשראי יש שני מרכיבים: מצד אחד ישנו כרטיס האשראי הפיזי, הפלסטיק, שהוא אמצעי תשלום שאני משתמש בו כדי לקנות בבתי עסק. מרכיב שני הוא השאלה עד כמה מותר לי להתחייב עם כרטיס הפלסטיק הזה, וזו מסגרת האשראי. לכן חשוב להבין שחברות כרטיסי האשראי לא רק נותנות אמצעי תשלום אלא גם מספקות אשראי שאנחנו יכולים להתחייב עליו. מה שקורה בארץ מעט שונה בתחום הזה מהמתרחש בעולם במובן הזה שחברות כרטיסי האשראי הנפיקו ותפעלו את העברת כרטיסי הפלסטיק ואת הסליקה של הכרטיסים (קרי הקניות), אבל הן לא בהכרח היו אלה שטיפלו במסגרת האשראי, שאותה הקצו לאורך השנים הבנקים.

מכיוון שאנחנו רוצים שחברות כרטיסי האשראי יתחרו בבנקים לא רק בהספקת אמצעי התשלום, אלא גם בהענקת מסגרות אשראי, הרעיון הוא שלתקופה סבירה של כמה שנים הבנקים יאפשרו לחברות כרטיסי האשראי לנהל לא רק את הכרטיסים אלא גם את המסגרות שמאחוריהן, כי אחרת אנחנו לוקחים מוצר ומחלקים אותו לשניים ונותנים את החלק החיצוני לחברות כרטיסי האשראי ואת החלק המהותי משאירים בידי הבנקים. זה גם יהפוך את הבנקים המפיצים כרטיסי אשראי למפיצים "נקיים", נטולי אינטרס לשווק רק כרטיס אחד – הכרטיס של הבנק.

המהלך הזה גורם התקוממות ניכרת של הבנקים, שטוענים טענה מוזרה: אתם מוציאים אותנו מהֶקשר של מסגרת האשראי שלנו ללקוח. הטענה הזו מוזרה משום שאם מסתכלים על מפת האשראי הצרכני בישראל מגלים שחלק עצום, בערך 90 אחוזים, מהאשראי ניתן על ידי הבנקים, ולאו דווקא בכרטיסי האשראי. מנגד, האשראי שאחראיות לו חברות האשראי כולן הוא 8 אחוזים בלבד מהאשראי הצרכני. בשביל לפשט, בעצם אנחנו מוציאים 8 אחוזים לתחרות מול ה-92 אחוז, וה-92 אחוז עוד טוענים שאנחנו מונעים את הקשר שלהם ללקוחות.

הטענה היא שהגנות הינוקא בעצם לא יוצרות תחרות משום שלא מגדילים את מספר השחקנים, ויוצרים הגנות שמגבילות כניסת שחקנים חדשים.

בתקופתי היינו מתלוצצים עם אנשי משרד האוצר שהם לא מבינים באמת בתחרות, אלא יודעים רק לספור מתחרים, ולפעמים הטעות הגדולה היא להתמקד במספר המתחרים ולא להבין את הדינמיקה התחרותית. המטרה היא לא למקסם את כמות המתחרים, אלא ליצור את התחרות האפקטיבית ביותר. הבנקים לא יוצאים משוק האשראי, אלא ממשיכים להנפיק כרטיסי דביט [כרטיסים בחיוב מידי; גב"ח], וכעבור מספר מוגבל של שנים יחזרו לתחרות גם על כרטיסי האשראי. בשלב זה, אחרי שניתנה שהות מסוימת לחברות כרטיסי האשראי להיאחז בשוק, הבנקים יוכלו לתקוף אותם תחרותית והדבר הזה הוא לגיטימי.

ההנחה שמספר מתחרים רב יותר הוא בהכרח יותר טוב נכונה כאשר יש תחרות משוכללת, אבל אם אנחנו בתחרות אוליגופוליסטית אנחנו במצב אחר לגמרי. יש פה שחקנים דומיננטיים וחזקים מאוד ומולם מספר מתחרים חדשים, שבמצב כזה אני רוצה לתת להם זמן ויכולת להתבסס לפני שנחשוף אותם לתחרות מול השחקנים הדומיננטיים, ששולטים בשוק מהרבה כיוונים אחרים פרט לכרטיסי האשראי. לכן, תמונה מלאה של הדברים מביאה לאיזון שבו לא מוציאים אף אחד מהמשחק התחרותי אבל כן נותנים תקופת הגנה קבועה מראש שבסיומה כולם חוזרים להתחרות אחד בשני.

מה גורם להבדל בדעות סביב המכירה של כאל ביניכם, חברי הוועדה שאתה עומד בראשה, לבין בנק ישראל?

זה מזכיר לי את הבדיחה על אדם שקונה דירה ואז מתלונן שבידית של הדלת יש כתם קטן של לכלוך. כל חברי הוועדה הסכימו שלאור תשתית הנתונים שהוצגה לפנינו צריך להפריד את חברות כרטיסי האשראי מהבנקים ולהפוך אותן למתחרות עצמאיות. חברי הוועדה שאלו אם יש צורך להפריד את שלוש חברות האשראי כאילו אין הבדל בין השולטים בהן או שיש לערוך דירוג בין חברות האשראי ולהפריד קודם את שתי חברות האשראי שבבעלות הבנקים הגדולים [ישראכרט ולאומי קארד; גב"ח] ולגבי החברה השלישית [ויזה כאל; גב"ח] לקבוע לכך מועד בעתיד. המחשבה שהנחתה אותנו לא הייתה שחובה להפריד את כאל, אלא שבתחרות חל הכלל שקבע השופט האמריקני לרנד הנד לפני שנים רבות כשאמר שבהגבלים עסקיים השאלה למה להפלות בין שחקן גדול וקטן לא צריכה להטריד אותנו, משום שבתחרות ככל שאתה הולך וגדל הגודל מקבל משמעות אחרת של כוח ושליטה בשוק. זה גם ההבדל בין הבנקים הגדולים ששולטים בשתי חברות האשראי הגדולות ומהווים דואופול הלכה למעשה, לבין בנק בינוני כמו דיסקונט. לכן, יכול להיות שמבחינה מידתית ההפרדה של כרטיסי האשראי משני הבנקים הגדולים תספיק כדי ליצור תחרות, ואם נראה שזה לא כך, יש לנו צידוק להפריד את חברת האשראי גם מהבנק השלישי.

לא בטוח כלל שיש פה הבדל דרמטי משום שכולנו ראינו את היתרון התחרותי בהפרדת חברות האשראי מהבנקים, והעובדה שאנחנו יוצרים תחנת המתנה לגבי החברה השלישית היא בעיקרה תולדה של ראייה משפטית שלפיה צריך להיות מידתיים ומדורגים באופן שבו מפעילים מהלך ניהולי. אפשר גם לסבור אחרת וגם זה לגיטימי, אבל כאמור זה אינו עיקר הרפורמה.

מה דעתך על החששות שהעלו בבנק ישראל שהדרישה להון ההתחלתי הגבוה לרכישת חברות כרטיסי האשראי תגביל את האשראי שהן יכולות לספק?

ראשית יש לציין שבנק ישראל פועל במידה מסוימת לתיקון הבעיה הזו משום שהוא נמצא כבר כעת בשלב של הורדת הדרישות להון ראשוני מחברות כרטיסי האשראי. עיקר הטענה הזו מתייחס לכך שכאשר חברת כרטיסי האשראי לא "יונקת" יותר מעטיני הבנק, עלות גיוס ההון שלה גבוהה יותר, משום שכיום הבנקים מעבירים את ההון לחברות כרטיסי האשראי, שהן בעצם חלק מאותו גוף, במחירים נמוכים מאוד.

לגבי הטענה הזו עשינו ניתוח בדיונים בין חברי הוועדה, שהעלה סימני שאלה על חוזקה של הטענה ונכונותה. ראשית כול, חברות כרטיסי האשראי מנהלות עסקאות של רבע טריליון שקלים בשנה, ולשם כך הן נדרשות לדמי מימון של המחזורים האלה. נציג את הסוגיה במושגים מתחום תורת המשחקים – נגיד שאתה בנק, ויכול להיות שאתה בנק שכרגע נפרד מחברת כרטיסי האשראי שלו, אך יכול גם להיות שאתה אחד הבנקים הקטנים, שלא היו לו חברות כרטיסי אשראי לפני כן (או שהיו לו אחזקות מיעוט בהן), ואתה שואל את עצמך אם כדאי לממן את חברות כרטיסי האשראי האלה. מאחורי הטענה למעלה, שהמקורות בהכרח יתייקרו כי הבנקים לא יממנו יותר, עומדת אקסיומה, שבעיניי היא לא נכונה, שאומרת שמרגע שהפרדת את חברות כרטיסי האשראי מבנק לאומי או פועלים, כל הבנקים יטילו עליהן חרם ולא יממנו אותן אפילו אם המימון הזה רווחי. זה פשוט ניתוח לא נכון של העניין. היכן שיש רווח ניכר ממימון קו אשראי גדול – גם בנקים ירצו להיות.

מימון חברות האשראי הוא עסק רווחי ומשום כך הבנקים ירצו לממן את החברות האלה ואז תיווצר תחרות ביניהם באיזו עלות לממן אותן, וזה ייצור תחרות בריאה וטובה. יותר מכך, גם הגופים המוסדיים ייכנסו למשחק הזה משום שההון שלהם במדינת ישראל הולך וגדל וגם אצלם יש רצון לממן גופים עתירי פעילות מהסוג של חברות האשראי. מסיבה זו לא רק שאני לא חושב שתהיה לחברות האשראי בעיה להשיג מימון, אלא שמפת התחרות במימון חברות האשראי בעתיד תהיה מגוונת יותר מכפי שהיה עד היום, ולא פחות. אם עד היום ישראכרט מומנו על ידי בנק הפועלים ולאומי קארד על ידי בנק לאומי, אז בעתיד הן יוכלו להשיג מימון ממגוון רחב יותר של גופים ולכן אני לא חושב שיש להירתע מהמהלך הזה.

שלומי פריזט, שהיה הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים העסקיים, טען בחוות דעת מטעם הבנקים כי המחיר שישולם על רכישת חברות האשראי יגולגל על הציבור, כך שבמקום לקבל אשראי זול יותר ייאלץ הציבור להתמודד דווקא עם אשראי במחיר גבוה שנועד לכיסוי עלות הרכישה. מה דעתך על טענה זו?

באופן אישי אני מעדיף להתייחס לטענות של בנק ישראל, שהוא גוף אובייקטיבי. לגופו של עניין, הטענה היא שכאשר אדם קונה משהו הוא רוצה להחזיר את ההשקעה עליו, וזה דבר מקובל ולגיטימי. צריך לזכור שזה חלק מהפיצוי שהבנקים יקבלו על כך שהם מוכרים נכס שלהם, ואנחנו רוצים שהם יקבלו על כך פיצוי הולם. השאלה אם, כפי שנטען בתרחיש האפוקליפטי הזה, יוכלו חברות האשראי, אגב החזר ההשקעה, להעלות במידה פנומנלית את המחירים היא שאלה שנגזרת מרמת התחרות. ברור שאם חברה פועלת לבדה היא תעלה את המחיר למקסימום, אבל המציאות מורכבת יותר ואני אסביר מדוע. יש שתי חברות, ישראכרט ולאומי קארד, שבעליהן ירצו להחזיר את ההשקעות ולפי הטענה הן ירצו להעלות את המחירים לפחות בטווח הקצר. אולם, ישנה גם חברה שלישית, ויזה כאל, שנשארת בבעלות דיסקונט, והיא יכולה לשאול את עצמה אם גם היא רוצה להעלות את המחירים, או לנצל את העלאת המחירים כדי לחתוך את חברות כרטיסי האשראי האחרות ולקבל לידיה נתח שוק משמעותי. יתר על כן, ויזה כאל יודעת שעתידה מונח על הכף ושאם היא תצטרף לעליית מחירים כזו, היא בוודאות תופרד מדיסקונט. צריך לזכור שוויזה כאל שומרת על הרצף שלה ויש לה התמחות קיימת. שם לא משולם שום מחיר, כך שגם התמריץ שונה מאוד. מעבר לזה, לא מדובר ב"מועדון סגור" – בנק ישראל מקל את הדרישות לכניסת חברות כרטיסי אשראי חדשות, כך שיש יסוד לתקווה שיצטרפו סולקים חדשים.

נקודה חשובה נוספת היא הנקודה הבאה: תוך ארבע שנים הבנקים יחזרו לתחרות, ולכן אם חברות כרטיסי האשראי יעלו את המחירים שלהן באופן בוטה בטווח הקצר, הן ייענשו על ידי הלקוחות שלהן בטווח הבינוני, משום שהללו יעברו לחברות האשראי שיקימו הבנקים. לכן, העלאת מחיר באופן בוטה בטווח הקצר עלולה להתנקם בחברות האשראי בטווח הבינוני, ומשום כך אני מאמין שהן יימנעו מכך מלכתחילה. גם התרחיש הגרוע ביותר, שבו המחירים יעלו בטווח הקצר, עשוי להיות תופעה זמנית, שכן בטווח הבינוני בנק הפועלים ובנק לאומי יוכלו להיכנס לתחרות כך שבטווח הבינוני והארוך נקבל שוק תחרותי יותר.

היה לנו מקרה דומה בוועדת בכר, שבה הופרדו שני מוצרים מהבנקים: קרנות נאמנות וקופות גמל, ולאחר ההפרדה חלה עלייה קלה במחירי קרנות הנאמנות. אולם, המגמה ארוכת הטווח בעשור שחלף מאז הוא של ירידה תלולה במחיר, שירד מתחת למחיר הפתיחה. לכן, אני מאמין שגם אם יתממש התרחיש הגרוע ביותר, שבו ישראכרט ולאומי קארד יעלו מחירים בטווח הקצר וויזה כאל, במקום לחתוך את התחרות ולזכות בנתח שוק משמעותי, תחליט להצטרף אליהן – העלייה הזו תהיה זמנית ותסתיים כשתתבסס תחרות בטווח הארוך. השאלה העיקרית שאנחנו צריכים לעסוק בה היא שיווי המשקל של הטווח הבינוני והארוך – האם הוא יהיה טוב מהיום או רע ממנו? לי נראה בבירור שהמצב התחרותי הבסיסי יהיה חזק בהרבה עם חברות כרטיסים עצמאיות, כניסת שחקנים חדשים, גופים מוסדיים שייכנסו לאשראי ואולי גם לשירותים פיננסיים חדשים וצרכנים שלרשותם אמצעים טכנולוגיים להבנה ולהשוואת מחירים.

מדוע לא הצעתם פיקוח ישיר על מרווחי הריבית והעמלות שהבנקים גובים?

לטווח ארוך פיקוח על מחירים הוא לא באמת יעיל, וגם במקרים שהוא כן זה בדרך כלל רק בטווח הקצר. הסיבה לכך היא שבטווח הקצר ביותר הרגולטור עדיין יודע אומדן נכון לעלויות, לתנאי השוק ולכן גם למחיר הנורמטיבי בשוק. אבל לאורך זמן פיקוח על מחירים מוכיח את עצמו כתופעה גרועה למדי ומייצר רנטות חבויות שהממשלה מברכת עליהן. פעם אמר לי בעל מונופול שלא אנקוב בשמו שהדבר הטוב ביותר עבורו זה לא מחיר מונופוליסטי, אלא מחיר מונופוליסטי המאושר על ידי הממשלה, משום שאז לא ניתן לבוא אליו בטענות. וזה נכון גם במציאות. למדינת ישראל יש ניסיון עשיר מאוד בפיקוחי מחירים כושלים, וזו לא רק מדינת ישראל, אלא תופעה עולמית. פיקוח מחירים הוא תמיד אופציית second best, המתאימה כשיש מונופול טבעי ואז ממילא לא יכולה להיווצר תחרות ולכן עושים פיקוח על מחירים. בנוסף, גם כשעושים פיקוח כזה, עושים אותו לרוב על ידי השוואה לעולם, וזה פתרון שעובד טוב כשהשוק שרוצים לפקח עליו הוא סחורה שהיא זהה במקומות שונים בעולם, כמו למשל דלק או גז טבעי, ואז הפיקוח נעשה באמצעות הפנייה למחירים במקום אחר בעולם.

במקרה של מחירי האשראי ההשוואה הבין-לאומית מאוד בעייתית משום שהתנאים בכל מדינה ומדינה שונים, התחרותיות שונה, צורכי האוכלוסייה שונים. לדוגמה, יש מדינות שבהן אם מפקידים סכום מינימום בבנק אין עמלות בכלל. איך משווים את משטר העמלות במדינה כזו לעמלות בישראל? יותר מכך, גם כשמדברים על השוואת ריבית מול ריבית במדינה, הדבר הזה לא יכול להיעשות בלי להתייחס לפרופיל הסיכון של האוכלוסייה. למשל, עובדה שעולה בכל השוואה בין-לאומית בתחום היא שפרופיל הסיכון של הציבור בסקטור הבנקאי בישראל נמוך מאוד [הכוונה היא שהחוסך הישראלי לוקח פחות הלוואות מסוכנות ומניבות מהמקובל בעולם; גב"ח] והבנקים טוענים שזו אחת הסיבות לריבית הפלוס הנמוכה בישראל. לסיכום, הניסיון ליצור פיקוח מחירים בתחומי הבנקאות והאשראי מורכב מאוד, והדבר שמוכיח את זה הוא שמדינת ישראל ניסתה לפקח פעמים רבות, החל בימי סילבן שלום במשרד האוצר, וכלה בדוח שמחון ובדוח כחלון בימיו במשרד הכלכלה, וכל הניסיונות הללו כשלו. לדעתי הניסיון לפקח על עמלות הוא כמו הדמות המיתולוגית הידרה – אתה כורת ראש אחד ויוצאים לך שניים במקומו. לכן, לדעתי הניסיון לפקח על עמלות הוא נתיב למדיניות לא נכונה. עדיף לפעול ליצירת שוק תחרותי שיוביל למחירים תחרותיים מאשר לרדוף כל פעם אחרי הרוח ולנסות להבין מהו המחיר הנכון.

ובכל זאת, בהיעדר פיקוח ובהינתן חוסר הסימטריה במידע הקיים בשוקי האשראי והבנקאות, כיצד אתה יכול להיות בטוח שההמלצות של הוועדה בראשותך באמת ישפרו את מצב הצרכנים?

כאן אני מפנה אותך לחלק בהמלצות שעוסק בהעצמת הצרכנים באמצעות הקמת מנוע חיפוש לאשראי ומתווך שימצא עבור הצרכן את המוסד הפיננסי הטוב ביותר עבורו. הדגשתי שוב ושוב, בלי החלק הזה בהמלצות לא נקבל דינמיקה תחרותית שתהיה באופן משמעותי טובה יותר מהמצב הקיים, משום שאחד הדברים שהכי מגבילים את השוק בתחום הוא חוסר ההבנה של הצרכנים.

מדוע אינכם מתייחסים לסוגיה של מעבר פשוט ומהיר יותר בין בנקים?

הסוגיה הזו זכתה לטיפול משמעותי בעבר. עוד בימיי כממונה על ההגבלים העסקיים שכנענו את הממונה על הבנקים דאז, יואב לימן, להוציא נוהל מסודר של מעבר מבנק אחד לאחר, וכיום כדי לעבור בנק הלקוח לא צריך ללכת לבנק הישן שלו אלא הבנק החדש מבצע את כל המעבר בשמו. ועדת זקן, שסיימה את עבודתה לפני שלוש שנים, סיפקה גם היא סט שלם של פתרונות בתחום ולכן הסיבה שלא עסקנו בנושא היא שלהבנתי המצב בתחום המעבר מבנק אחד לשני הוא מספיק טוב. בהקשר הזה שווה לומר שמבדיקה שערכו באנגליה עלה ממצא מאוד מעניין שלפיו האוכלוסייה תופסת את חסמי המעבר בין בנקים כמשמעותיים הרבה יותר מכפי שהם במציאות. לדעתי זה מתחבר לעובדה שאנשים לא כל כך רוצים לעבור בין בנקים לעתים קרובות, אלא רוצים לקבל שירותי בנקאות תחרותיים בבנק שהם כבר נמצאים בו.

ההמלצה שלנו שלפיה יהיה אפשר לקבל אשראי מגופים אחרים בלי לעבור בנק מתמודדת עם הסוגיה הזו, כי כך גם אם אני לקוח של בנק הפועלים, אני עדיין יכול לקבל שירות אשראי מבנק איגוד או מבנק ירושלים ולעשות זאת בלי לעזוב את הבנק שלי. יש ציפייה שנייצר המלצות דומות ברוחן לאלו של הרפורמה בשוק הסלולר, אך זו ציפייה לא הגיונית, משום שמדובר בשווקים שונים. בשוק הסלולר הלקוחות מתייחסים לחברות כספקיות של מוצר פשוט יחסית, וזה לא המצב בתחום הבנקאות, שבו יש לאמון ולביטחון בבנק חלק משמעותי. לכן רצינו לאפשר לאנשים להישאר בבנק שלהם, שבו הם בוטחים, ועדיין לקבל אשראי תחרותי ממקורות אחרים.

מדוע בחרתם שלא להשתמש בתשתית של בנק הדואר כדי לעודד תחרות?

בנק הדואר הוא יצור אחר, שנשלט על ידי הממשלה ומעורבים בו היבטים תפעוליים וארגוניים אחרים כגון יחסי עבודה. אנחנו שוקלים להיכנס לנושא כדי שבנק הדואר יוכל להעמיד את תשתית הסניפים שלו לטובת בנקים קטנים שיוכלו להגדיל כך את תשתית הפריסה שלהם ולהפוך לתחרותיים יותר. צריך לומר, גם בלי הוועדה שלנו היה אפשר להשתמש בכלי של בנק הדואר וזה לא נעשה, ובעיניי זה אומר דרשני. מספיק שבנקים קטנים כמו בנק איגוד או ירושלים ישתמשו בפריסה של בנק הדואר בשביל לספק שירותים בנקאיים. הסיבה שזה לא נעשה עשויה להצביע על כך שבנק הדואר לא מסוגל לספק כיום פתרון שוק, כאשר השליטה בו נעשית על ידי משרד התקשורת והעובדים בדואר עצמו. ועדיין, אני נוטה לתמוך באפשרות שבנק הדואר אמנם לא יציע בעצמו שירותי אשראי, אך יוכל להעמיד את תשתית הסניפים שלו ולאפשר לבנקים וגופים פיננסיים שונים להציע בהם שירותים פיננסיים.

מהם בעיניך האתגרים הגדולים ביותר העומדים לפני המשק הישראלי?

האתגר המרכזי בעיניי הוא לנסות ליצור פתרונות אמינים שלא הולכים לאמירות שטחיות כמו "להוריד את המחירים ב-40 אחוז" או מכניסים עוד מוצר לפיקוח. צריך להבין היטב את ההתפתחות ההיסטורית של המשק הישראלי ואת המנגנונים שגורמים לכך שהמחירים פה כל כך גבוהים בהשוואה למקומות אחרים בעולם. המנגנונים האלה, כגון הקרטלים החקלאיים, מכסי מגן והגנות יבוא בלעדי זכו לתמיכה ממשלתית ארוכת שנים וצריך להבין איך ניתן לפרק אותם כדי ליצור תחרות חופשית. ההבנה הזו תאפשר למצוא את הכלים ליצירת פתרונות אמינים לטווח ארוך.

האם המלצות הוועדה צפויות להתקבל?

בוועדה הנוכחית יש חילוקי דעות שאינם מוסתרים בין נגידת בנק ישראל לבין שר האוצר. אני סבור, בהכירי את שניהם, שבסופו של דבר תכריע טובת העניין והוויכוח הלגיטימי הזה לא יחלחל פנימה ויפגע בשיפוט הענייני של האנשים המגיעים מהגופים האלה. עד כה זה לא קרה, ובאופן כמעט תקדימי גם לא טרחתי לנסות ולהסוות או לטשטש חילוקי דעות שהיו בתוך הוועדה. זה בסדר לאחוז בדעה ולחלוק כל עוד אתה עושה את המקסימום לגשר על חילוקי הדעות האלה. זהו כוחה של הוועדה בהיותה המאמץ המקצועי החזק ביותר להגיע לתוצאה של שיפור המצב הקיים. כך שלמרות זאת, אני חושב שזו בסוף תהיה אחת הוועדות הכי משמעותיות מבחינת רוחב ההמלצות שלה וההשפעה שלהן, בתנאי כמובן שההמלצות יבוצעו על ידי הממשלה. באופן אישי אני ארגיש הקלה ברגע שאניח את ההמלצות להחלטת הגורמים בממשלה ובכנסת, בידיעה שאת תפקידנו עשינו בצורה האופטימלית עבור הציבור בישראל.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

נגישות
סגור סרגל הנגשה