הקטנת הממשלה בישראל: בניגוד לצרכים ולמגמה ב-OECD

לאה אחדות, גל בן חורין, מישל סטרבצ'ינסקי ואביה ספיבק

צילום: אבי אוחיון, דוברות נשיא המדינה

צילום: אבי אוחיון, דוברות נשיא המדינה

במסגרת כנס התקציב השביעי של התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר הוצגה התמונה ארוכת הטווח של התנהלות הממשלה בתחום התקציבי. לשם כך הושוו המצרפים התקציביים בין שנות התשעים (העשור שבין 1996 עד 2005) ובין העשור האחרון (2006 עד 2015).[1] התמונה מגלה כי בעוד שבתקופה זו התמודדו מדינות OECD  עם העלייה באי-שוויון על ידי הגדלת התערבות הממשלה בהוצאה האזרחית – בעיקר במסגרת ההוצאה בתחום החברתי (social protection), בישראל המצב הפוך: ההוצאה הציבורית באחוזי תוצר מצטמקת לאורך זמן. תמונה זו מתמיהה לנוכח האתגרים שהולכים ומתעצמים בהקשר של האוכלוסייה הצעירה בישראל עם הכניסה המסתמנת של צעירים חרדים וערבים לכוח העבודה האזרחי. צעירים אלה הם בעלי רקע חינוכי פחות טוב מהצעירים היהודים הלא חרדים, ושיעורי בעלי תעודת בגרות ותארים אקדמיים בקרבם נמוכים הרבה יותר. אתגר זה מתווסף למצב הבעייתי שמתגלה בשנים האחרונות הן במספר המיטות בבתי החולים לאלף נפש והן בצפיפות הכיתות בחינוך היסודי, שהיא מן הגבוהות במדינות OECD.

תרשים 1 מראה כי הירידה של ממוצע ההוצאה הממשלתית בישראל בעשור האחרון הסתכמה ב-6.8 אחוזי תוצר לעומת ממוצע העשור הקודם. התרשים מראה גם מה היה השימוש של המקורות שהשתחררו עקב הירידה בהוצאה הממשלתית באחוזי תוצר. כמחצית מהמקורות נוצלו להפחתת נטל המס ולהורדה ניכרת במסים הישירים (2.3 אחוזי תוצר מתוך סך הורדה של 3.1 אחוזי תוצר). פחתו גם ההכנסות האחרות (הכוללות הכנסות מרכוש ומתשלומי ריבית) והגירעון, ב-2.5 ו-1.1 אחוזי תוצר, בהתאמה. הורדות אלו מסמנות הקטנה בולטת של המגזר הציבורי בישראל, שהיה ממילא קטן יחסית לממוצע של מדינות OECD. בשנת 2015 הגיעה רמת ההוצאה של הממשלה הרחבה ל-39 אחוזי תוצר, שהיא הרמה הנמוכה ביותר ב-49 השנים האחרונות.

בתרשים 2 אפשר לראות כי את ההורדה הכוללת של ההוצאה הממשלתית בין שתי התקופות, שהסתכמה כאמור ב-6.8 אחוזי תוצר, הובילו הוצאות המימון (תשלומי הריבית על החוב הממשלתי) והוצאות הביטחון. הירידה בהוצאות המימון מוסברת על ידי הירידה הניכרת בחוב הממשלתי באחוזי תוצר, בעוד שלירידה בשער הריבית תפקיד מינורי. בולטת במיוחד הירידה בתחומי הרווחה והשיכון, מגמה מנוגדת למדיניות המונהגת ברוב מדינות ה-[2]OECD. הירידה ברווחה ובשיכון הסתכמה ב-1.2 אחוזי תוצר, והיא דומה בהיקפה לירידה במשקל הוצאות הביטחון בתוצר. תחומים נוספים שבהם ירד משקל ההוצאה בתוצר הם החינוך והבריאות, למרות האתגר המהותי שיש למשק הישראלי בתחומים אלו בשל הגידול במשקל הצעירים מן המגזר החרדי והערבי באוכלוסיה; צעירים ששיעורי בעלי תעודת בגרות, תואר אקדמי והשתתפות בהשכלה הגבוהה נמוכים בקרבם.

 תרשים 1: ההפחתות שנעשו בעקבות הירידה בהוצאה (באחוזי תוצר), ממוצע 1996–2005 מול 2006–2015

 הוצאה1

תרשים 2: הפחתת הוצאות הממשלה באחוזי תוצר, ממוצע 1996–2005 מול 2006–2015

הוצאה2

בתרשים 3 מוצגת השוואה בין ישראל ל-31 מדינות OECD (ללא צ'ילה, מקסיקו וטורקיה, שאין להן נתונים על כל התקופה) בהוצאה האזרחית ללא ריבית על פי הממוצעים בשנים 1998–2005 לעומת 2006—2014. הממצא הבולט הוא כי במדינות OECD התמודדו עם המשבר הכלכלי ועם העלייה באי-שוויון הכלכלי על ידי העלאת משקל הוצאות הממשלה, ובייחוד הוצאות הרווחה. העלייה של 2.4 אחוזי תוצר במדינות OECD משקפת בעיקר עלייה בתחום החברתי (social protection), ובכלל זה הוצאות בריאות, חינוך ותשלומי העברה לנזקקים (דמי אבטלה, קצבאות ילדים, זקנה, נכות ועוד). באותה תקופה ירדה ההוצאה האזרחית בישראל ב-3.2 אחוזי תוצר,  והפער בין ישראל ל-OECD גדל מ-4.3 ל-9.9 אחוזי תוצר, כלומר גידול בהיקף של 5.6 אחוזי תוצר.

 תרשים 3: ההוצאה האזרחית (ללא ריבית) באחוזי תוצר

הוצאה3

בעבודה נותחה ההתפתחות הנדרשת בהוצאה הממשלתית בישראל לפי המשתנים המסבירים אותה, ובכללם ההוצאה הביטחונית של היריבים ושל ארצות הברית, האוכלוסייה הנזקקת לתשלומי הרווחה (משפחות חד-הוריות, זקנים ועוד), התוכנית עוז לתמורה וחלקם של הצעירים הערבים בחינוך, שיעור בני 65 ומעלה ורמת המחקר והפיתוח בתחום הבריאות, והשינוי בתוצר לנפש בכל סוגי ההוצאה (כל הבדיקות נעשו על ההוצאות והתוצר לנפש פרט לתחום הביטחון, שם נבחנו ההוצאה והתוצר עצמם, משום שבתחום זה יש יתרון מובהק לגודל, שכן איכות הביטחון המסופק לאזרחים אינה תלויה בגודל האוכלוסייה).

בלוח 1 אפשר לראות את הפער בין ההוצאה הצפויה לפי הצרכים בתחומים השונים (המחושבת באמצעות המשתנים המסבירים)  ובין ההוצאה בפועל, הן באחוזים מסך ההוצאה בתחום והן במחירי 2014. הממצא הבולט הוא שבכל התחומים ההקצאה היא נמוכה מן הנחוץ לפי הצרכים העולים מן הרגרסיה שהשתמשנו בה. שני התחומים שהפער בהם הוא הגדול ביותר הם החינוך והרווחה.

לוח 1: הפער בין הצרכים להוצאה בפועל

תחום פער (באחוזים) פער (במיליארדי שקלים), מחירי 2014
ביטחון 4.71- 2.4-
בריאות 2.35- 1-
חינוך 21.65- 7-
רווחה ושיכון 6.95- 2.2-
סך הכול 12.6-

 

בהקשר של הדיון התקציבי ההולך וקרב, תמונה זו היא בעייתית במיוחד, שכן על פי הנומרטור שהציג לראשונה משרד האוצר ביוני, יש התחייבויות עודפות של 11 מיליארד שקל בשנת 2017, דבר שיחייב להתלבט אם לקצץ בהוצאה (ראו תרשים 4).

תרשים 4: ההתאמות הדרושות כדי לעמוד בכלל ההוצאה, במיליוני שקלים

הוצאה4

מן התמונה שהוצגה לעיל נראה שקיצוץ בהוצאה אינו פעולה בכיוון הנכון. לא זו אף זו, עמידה בהתחייבויות תאפשר לטפל במידה מזערית בחלק מהבעיות שעל הפרק, אך מבלי להפעיל תוכניות חדשות שהן חיוניות במצב הנוכחי של המשק.

ניתוח מעודכן של התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר מראה כי יש צורך לקדם תוכניות חדשות לטיפול בבעיות בוערות במשק, כפי שמוצג בלוח 2. תוכניות אלו כוללות הגדלת מענקי העבודה, הרחבת התוכנית להבטחת הכנסה בגיל העבודה, סיוע בשכר דירה והגדלת מלאי הדיור הציבורי, הגדלת היקף הקורסים להכשרה מקצועית לצורך טיפול בכניסת ערבים וחרדים לשוק העבודה ולהגברת הפריון במשק, וכן פעולות רבות בתחום החינוך (בעיקר הקטנת הצפיפות בכיתות) והבריאות (בעיקר הגדלת מספר המיטות וקיצור תורים) בסך שישה מיליארד שקל. המשאבים הדרושים לתקציב 2017–2018 מסתכמים בעשרה מיליארד שקל.

לצורך קידום תוכניות אלו אנו ממליצים להעלות את יעד הגירעון מ-2.5 ל-2.75 אחוזי תוצר ב-2017, ולהוריד את היעד ב-0.25 לשנה בשנים העוקבות. עוד נדרשת הממשלה להחליף את כלל ההוצאה הקיים בכלל שיאפשר להגדיל את סך ההוצאה ב-4% ריאלית, צעד שיאלץ את הממשלה להעלות מסים. אנו ממליצים לשלב בין העלאת מסים (מס הכנסה והטלת מס ירושה) לביטול פטורים (אילת, תיירות והקטנת ההטבות לפנסיה וקרנות השתלמות).

לוח 2: משאבים נוספים הדרושים לפי צורכי המשק, תקציב  2017–2018

תוכנית סכום נדרש  (במיליארדי שקלים)
מענקי עבודה 1
הרחבת התוכנית להבטחת הכנסה בגיל העבודה 1
סיוע בשכר דירה והגדלת מלאי הדיור הציבורי 1
קורסים להכשרה מקצועית 1
בריאות 3
חינוך 3
סך הכול 10

 

לסיכום, לאור הצרכים הרבים של המשק בתחום ההוצאה האזרחית מומלץ לבצע מדיניות של הרחבה תקציבית מאוזנת, אשר תאפשר לקיים את ההתחיבויות הקיימות וליישם תכניות חדשות חיוניות הן בתחומי החינוך והבריאות והן בתמיכה להשתלבות אוכלוסיות מוחלשות בשוק העבודה. מדיניות מסוג זה תביא להרחבת התוצר – וזאת על רקע הירידה בקצב התרחבות התוצר בשנים האחרונות.

 

[1] בחרנו להשתמש בנתונים ממוצעים של העשור האחרון ולא של שנה אחת כדי להימנע מהטיה ולהראות את ההערכה השמרנית ביותר להפרשים, שהם גדולים יותר אם משווים את 1996 ל-2015.

[2] בחרנו לאגד את הוצאות הרווחה והשיכון יחד משום שהירידה בתחום השיכון משקפת את הצמצום המשמעותי בסיוע שהמדינה מעניקה למשפחות נזקקות בתחום הדיור בדמות סיוע בשכר דירה ומתן דיור ציבורי. כאשר מפרידים את שני התחומים ניתן לראות כי בשניהם חלה ירידה מובהקת בהוצאות בתקופה המדוברת. הירידה בהוצאה על רווחה ושיכון מתחלקת בקירוב שווה בשווה בין שני הסעיפים.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

נגישות
סגור סרגל הנגשה