ממחקר כלכלי למדיניות ציבורית

מאת: משה יוסטמן

הרצאה ע"ש דן פטנקין בכנס השנתי של האגודה הישראלית לכלכלה, 18 במאי 2016

כלכלנים חוקרים לוקחים חלק מרכזי בעיצוב המדיניות הציבורית בישראל; קודם כול בבנק ישראל, לפחות מאז תוכנית הייצוב של 1985, שם רוב בעלי התפקידים הבכירים הם אנשים בעלי רקע עשיר, בלתי אמצעי, במחקר כלכלי אקדמי; ובמידה זו או אחרת במוסדות אחרים, כמו הביטוח הלאומי, רשות ניירות ערך, הפיקוח על שוק ההון, וכמובן, המועצה הלאומית לכלכלה. גם במישור האישי כלכלנים בעלי רקע מחקרי עשיר נקראים לטפל בנושאים ציבוריים מהמעלה הראשונה, כמו למשל מנואל טרכטנברג בעניין המחאה החברתית, איתן ששינסקי בעניין הגז, וראובן גרונאו בעניין שכר חברי הכנסת.

ואולם בשנים האחרונות אפשר להבחין בתהליך של התרחקות בין המחקר הכלכלי האקדמי למדיניות הכלכלית, בייחוד בתחום המיקרו. לא שיש פחות מחקר אמפירי – אדרבה, קרנו של המחקר האמפירי הכלכלי רק עולה –  אבל התקשורת בין מחקר זה לדיונים של מקבלי החלטות בשאלות מדיניות נהיית קשה יותר. ועל הנתק הזה אני רוצה לדבר היום: על שינויים שעוברים על המחקר המיקרו-כלכלי האמפירי, המרחיקים אותו מהדיון המקצועי הקונקרטי בשאלות מדיניות.

בעבר לבש המחקר הכלכלי-יישומי צורות מגוונות, שלרוב שילבו ניתוח תיאורטי – עם מודל פורמלי או בלעדיו – עם ראיות אמפיריות בדרגות שונות של תוקף, לרבות "עובדות מסוגננות", והייתה לו השפעה רבה. כך יש לנו חקיקה נרחבת בנושא הגבלים עסקיים ופיקוח על מונופולים שמיועדת לקדם תחרות בשווקים. על מה היא נשענת? בעיקר על הבנה תיאורטית של יתרונות התחרות הנתמכת בהתרשמות כללית מניסיון העבר בישראל ובעולם. מעט מאוד מהחקיקה הזאת מתייחסת לניתוח סטטיסטי של נתונים כמותיים, או על תחשיבים מפורשים של עלות מול תועלת.

גישה זו מחויבת המציאות. השאלות מורכבות מאוד, דורשות הכרעה, ואין מנוס מלקבל החלטות על בסיס לא מושלם של שיקולים עקרוניים וראיות לכאורה. אם תתקבל החלטה על פירוק חברת החשמל היא תתקבל על בסיס כזה; אם תתקבל החלטה על הרחבת מס הכנסה שלילי היא תתקבל על בסיס כזה; אם תתקבל החלטה על העלאת גיל הפרישה היא תתקבל על בסיס כזה. החלטות כאלה מתקבלות מתוך שיקולים עקרוניים, הנתמכים במידה זו או אחרת בראיות שהן בהכרח חלקיות, וכמובן בתוך הקשר פוליטי של עמדות אידיאולוגיות ואינטרסים כאלה ואחרים.

בעבר היה המחקר הכלכלי האקדמי חלק מהתהליך הזה. מחקרים ששילבו ניתוח תיאורטי יישומי, מה שנקרא פעם middle-brow theory, עם מוטיבציה אמפירית כזו או אחרת התפרסמו בכתבי עת כלכליים מובילים; מאמרים מדעיים לכל דבר, שהייתה להם גם תהודה רטורית בזירה הציבורית. היום המצב שונה. המחקר הכלכלי האמפירי, בייחוד זה המכוון להערכת כלי מדיניות מיקרו-כלכליים, אימץ אמות מידה קפדניות ביותר לזיהוי סיבתיות על פי סטנדרטים הלקוחים מהמחקר הרפואי, שאינן מותירות מקום במרחב האקדמי לדיונים אקלקטיים, מעשיים, בשאלות מדיניות, שהייתה להם השפעה רבה כל כך בעבר.

מעבר זה לא רק צמצם במידה ניכרת את מרחב השאלות שאפשר לדון בהן מעל אותן במות מדעיות יוקרתיות שכל כלכלן אקדמי שואף לפרסם בהן, אלא גם – ובזה אני רוצה למקד את דבריי – הפך את המחקר הקיים לפחות רלוונטי לדיון הציבורי. כל זה נעשה מתוך כוונות טובות וראויות, במידה רבה כהיענות לדרישה גוברת למדיניות מבוססת ראיות (evidence-based policy), דרישה השאולה אף היא ממדעי הרפואה. אלא שהתנאים שבהם מבוצע מחקר כלכלי שונים מאוד מהמחקר הרפואי הקליני, והתוצאה בפועל שונה מהכוונה, אפילו הפוכה. יש עקומת תמורה במחקר המגדירה תחלופה בין טהרנות מתודולוגית לרלוונטיות ציבורית, והבחירה בטהרנות, ככל שהיא קיצונית יותר, מחייבת ויתור על רלוונטיות ציבורית. שם אנחנו נמצאים היום.

שני מאפיינים עיקריים של גישה זו, אף זאת בעקבות המחקר הרפואי הקליני, הם העדפה מובהקת למחקר המבוסס על ניסויים וויתור על דיון תיאורטי כמסגרת הכרחית לניתוח האמפירי. כדי לענות על השאלה אם תרופה מסוימת מורידה את רמת הכולסטרול בדם אין צורך להבין את המנגנון הביוכימי שדרכו היא אמורה לפעול. אדרבה, יש חשש שהבנה תיאורטית מוקדמת עלולה להטות את שיקול דעתו של החוקר בהערכת תוצאות הניסוי. הדרישה הרווחת היא בעצם הפוכה: תנו לנתונים לדבר בעד עצמם.[1]

הארגון החלוץ בתחום זה הוא הבנק העולמי, שכבר שנים משקיע סכומים ניכרים בניסויי שדה במדינות מתפתחות. חוקרים עם פחות משאבים מסתפקים בניסויי מעבדה מצומצמים או מחפשים תשובות בניסויים טבעיים, על ידי ניתוח מאגרי מידע גדולים של נתוני פרט, שבעבר לא היו אפשריים מבחינה טכנולוגית, והיום הם כמעט עניין שבשגרה. בארצות הברית נוצרו, למשל, בסיסי נתונים גדולים על הישגי תלמידים במבחנים סטנדרטיים בעקבות חקיקת חוק No Child Left Behind, שחוברו לנתונים ממקורות אחרים, כמו דוחות מס הכנסה, כדי לענות על שאלות מחקר חדשות. גם מדינות סקנדינביה מצטיינות בבסיסי נתונים מינהליים מקיפים, וכך גם מדינות מבוססות אחרות, כגון קנדה, אוסטרליה, צרפת, בריטניה, גרמניה והולנד. בסיסי נתונים אלה מאפשרים לערוך מחקרים רחבי היקף בדרגת רזולוציה שלא הייתה אפשרית בעבר, וכך להתקרב לזיהוי השפעות סיבתיות מתוך השונות בנתונים קיימים.[2]

כל זה הוביל לפריחה חסרת תקדים של מחקר אמפירי מיקרו-כלכלי המכוון לשאלות מדיניות. דא עקא, שלממצאים העולים ממחקרים אלה אין סיג ושיח עם הדיון הציבורי על אותן שאלות מדיניות. אנסה להמחיש טיעון זה בעזרת שתי דוגמאות מתחום החינוך במחקרים העוסקים בקשר בין משאבי חינוך לתוצאות החינוך, כלומר בפונקציית הייצור של החינוך. אפשר למצוא דוגמאות מקבילות בכל תחומי המדיניות הציבורית: בריאות, רווחה, עבודה, פשיעה ועוד.

אתחיל בשאלה מה גודל הכיתה הרצוי במערכת החינוך, שאלה ותיקה שכל מי שמתכנן מערכת חינוך חייב להידרש אליה. בישראל היא עלתה בשנים האחרונות לכותרות כחלק מ"מחאת הסרדינים", דרישה להקטנת מספר הילדים בכיתה בחינוך הקדם-יסודי והיסודי. הבעיה המתודולוגית בהתמודדות עם השאלה הזאת היא שאי-אפשר להסיק מסקנות מהשוואה נאיבית בין הישגי ילדים בכיתות מגודל שונה כי הקצאת הילדים והמורים לכיתות אינה אקראית. אם, למשל, מרכזים תלמידים עם בעיות התנהגות בכיתות קטנות יותר, השוואה כזאת תניב אומדנים מוטים כלפי מטה, כלומר תמעיט ביתרון של כיתה קטנה.

אפשר להתגבר על ההטיה על ידי איתור משתני עזר המאפשרים לזהות את השפעת גודל הכיתה,[3] אבל דרך המלך היא לערוך ניסוי אקראי מבוקר. כזה היה פרויקט סטאר (STAR – Student-Teacher Achievement Ratio), ניסוי אקראי מבוקר שנערך במדינת טנסי לפני כשלושים שנה, והשתתפו בו אלפים רבים של תלמידים במאות כיתות ובעשרות בתי ספר. פרויקט סטאר הקצה ילדים בגן חובה ובכיתות א'–ג' באופן אקראי לכיתות בשני גדלים: כיתות גדולות של 22—25 ילדים, שבחלק מהן הוסיפו סייעת ובחלקן לא הוסיפו, וכיתות קטנות של 13—17  ילדים. לאחר מכן בחנו את הילדים בכמה מקצועות יסוד והשוו את הישגי הילדים בין סוגי הכיתות. חוקרים רבים ניתחו את ממצאי אותו ניסוי וממשיכים לנתח אותם עד היום.[4]

הניסוי נערך מתוך הקפדה מתודולוגית רבה, גם אם לא מושלמת,[5] ובהיקף גדול מאוד, ועם זאת לא ברור עד כמה המחקרים הרבים שניתחו את תוצאותיו יכולים לתרום לדיונים הציבוריים בשאלת המדיניות שביסודו: האם כדאי לצמצם את גודל הכיתה מ-25 ילדים ל-17? וזאת מארבע סיבות:

  • פער גדול בין שאלת המחקר לשאלת המדיניות
  • התעלמות מהשפעות חיצוניות על תועלת השינוי
  • התעלמות מהשפעות חיצוניות על עלות השינוי
  • התייחסות מוטעית לאקראיות ההקצאה

מחקרים בכלכלת חינוך שהתבססו על פרויקט סטאר התמקדו בשאלה אם ילדים בכיתות הקטנות יותר קיבלו בממוצע ציונים גבוהים יותר מהילדים בכיתות הגדולות. בזה הם התעלמו מיתרונות אחרים של כיתות קטנות, שברורים לכל מי שעוסק בחינוך אך קשים יותר לכימות: כיתה קטנה מאפשרת למורה לתת לכל ילד יותר תשומת לב, וזה חשוב בייחוד בגיל הרך. אם מחזיקים את זהות המורה קבועה, כל הורה יעדיף שילדיו ילמדו בכיתה קטנה יותר, גם אם אין לזה ביטוי בציונים. מחקר האומד במדויק את התוספת הממוצעת לציון בשל לימוד בכיתה קטנה, ואינו מתייחס ליתרונות האחרים, איננו רלוונטי לדיון ציבורי המתנהל בהקשר הרחב יותר ונראה כמנותק מהשאלות האמתיות העומדות על הפרק.

יש כלכלנים חוקרים המצדיקים את ההתמקדות בציונים בשל המשמעות הכלכלית המוכחת שלהם, הנסמכת על קשר סטטיסטי מבוסס בין ציוני בית ספר להצלחה כלכלית עתידית. המנגנון ברור: תלמיד המשיג ציונים גבוהים בלימודיו בבית הספר מגדיל את סיכוייו להתקבל לתוכניות לימודים תחרותיות באוניברסיטה, וממילא את סיכוייו להשתלב במקצוע מבוקש, המכניס שכר גבוה, בשוק העבודה. אלא שטיעון זה מתייחס ליתרונות הציון לפרט, ליחיד, ומשקף במידה רבה את היתרון המיקומי של ציון גבוה. בחשבון של שיווי משקל כללי יתרונות מיקומיים מתקזזים. דיון ביתרונות של כיתות קטנות שאיננו מכיר בהבדל בין השפעה של הקטנת מספר הילדים בכיתה במספר מצומצם של בתי ספר (או כיתות) להשפעת הקטנת כלל הכיתות במערכת החינוך חוטא לעיקר.

זאת ועוד, הקטנה כללית, של כל כיתות גן עד ג' במדינה, מ-25 תלמידים ל-17 תלמידים, פירושה גידול של חמישים אחוז בביקוש למורים באותן דרגות כיתה. גם אם נגדיל את תקציב ההוראה לאותן כיתות בחמישים אחוז רק נשמור על שכר המורים ברמתו המקורית. יש לצפות שזה יביא לירידה באיכות ההוראה, כי הגדלת הביקוש תחייב גיוס מורים חדשים מהשוליים החיצוניים של התפלגות איכות המורים.[6] כדי לשמור על איכות המורים יש להעלות את שכרם ולמשוך מורים טובים חדשים מעיסוקים אחרים, אם כי לא ברור בכמה יש להעלות את השכר ולא ברור מה תהיה ההשפעה החיצונית של מהלך כזה. בכל סכום כסף שיוקצה להוראה בכיתות גן עד ג' השאלה המעשית המעניינת את מקבל ההחלטה היא: מה התחלופה בין כיתות קטנות עם מורים פחות טובים לכיתות גדולות עם מורים יותר טובים. למחקרים המתבססים על פרויקט סטאר אין מה לומר על כך.

לבסוף, צריך להתייחס לאקראיות הניסוי, שהיא יתרון מתודולוגי לחוקר אך חיסרון ביישום. המחקר בודק את ההשפעה של גודל כיתה בתנאים של הקצאה אקראית, אבל המצב בפועל שונה בתכלית: הקצאת מורים לכיתות לעולם אינה אקראית אלא מכוונת. יש איכויות שונות של מורים בבית הספר, ותפקידו של המנהל לדעת את מי לשלוח לאן. הקצאה אקראית הנוטלת מהמנהל את שיקול הדעת הזה פוגעת בעצמה בהישגי התלמידים, ואם פגיעה זו אינה אחידה, גם היא משפיעה על תוצאות הניסוי בכיוון לא ידוע.

יתר על כן, הגדלת מספר המורים במערכת תגדיל גם את השונות באיכות המורים, וזה מקנה משנה חשיבות לאופן שבו המערכת מקצה מורים לתלמידים. אם, למשל, המורים הטובים יותר מגיעים לאוכלוסיות החזקות יותר, הרי שהקטנת מספר הילדים בכיתה עלולה להגדיל פערי הישגים בין קבוצות אוכלוסייה חברתיות-כלכליות. גם מבחינה זו, שאלת המדיניות הרלוונטית איננה מה ההשפעה של הקטנת מספר הילדים בכיתה בתנאי מעבדה של הקצאה אקראית, אלא מה תהיה השפעתה בתנאים הרגילים הקיימים במערכת החינוך, במציאות.

דיון ציבורי בשאלת גודל הכיתה במערכת החינוך חייב להביא בחשבון את כל ההיבטים האלה, שאינם גלויים מיד כולם לעין, צריך להדגיש. בעבר היה יתרונם היחסי של כלכלנים דווקא בזיהוי ובליבון של ההשפעות האלה: הגדרת פונקציית המטרה ואילוצי המשאבים, זיהוי השפעות חיצוניות, הן מצד התועלת והן מצד העלות, אפיון מציאותי של התמריצים המניעים את הנפשות הפועלות, והבחנה בין הפעלת מדיניות בתנאי מעבדה להפעלה שגרתית. כל אלה הם לחם חוקו של הכלכלן, אלה המיומנויות שהוא רוכש בלימודיו, ויש להן ערך רב לדיון הציבורי. אם אנחנו ממירים את המומחיות הזאת במיומנות סטטיסטית, שכל יתרונה אמידה מדויקת מאוד של היבטים צדדיים של הבעיה, אנחנו מוותרים על השתתפות משמעותית בדיון הציבורי בשאלה החשובה מאוד של גודל הכיתה הרצוי במערכת החינוך. זה מרדד את המקצוע, וכמובן גם איכות המדיניות נפגעת.

אמשיך את הדיון בדוגמה קרובה, והיא השפעת גודל התקציב של בית הספר על הישגי התלמידים, כאשר יש לבית הספר חופש פעולה לנצל את הכסף למטרות שונות. שאלה זו מרכזית לתקצוב מערכת החינוך בכללותה, ובפרט לתקצוב דיפרנציאלי, הווה אומר, הפניית תקציבים עודפים לבתי ספר המשרתים תלמידים מאוכלוסיות מצוקה כדי לצמצם פערים. השאלה המעשית העולה בהקשר זה היא כמה כסף צריך להוסיף כדי לצמצם פער קיים בהישגים. ובניסוח רחב יותר: איך משפיע היקף המשאבים התקציביים העומדים לרשות בית ספר על הישגי תלמידיו?

גם בשאלה זו נערכו מחקרים רבים. שוב, יש קושי להשיב על שאלה זו מתוך נתונים קיימים, על ידי בחינת המתאם בין תקציבים להישגים, שכן, כרגיל, תקציבים אלה אינם מחולקים באופן אקראי.[7] אם מראש מפנים תקציבים עודפים לבתי ספר המתמודדים עם אתגרים גדולים יותר, הרי האומדן שיתקבל יהיה מוטה כלפי מטה; ואם להפך, כלומר מפנים תקציבים עודפים לאוכלוסיות חזקות, הרי שיתקבל אומדן מוטה כלפי מעלה.

הבנק העולמי בחן שאלה זו לאחרונה באמצעות ניסוי אקראי מבוקר שערך בסנגל. במחקר זה בתי ספר הגישו מיזמים למימון, ובין המיזמים שאושרו מבחינה מקצועית נעשתה הגרלה שקבעה מי יקבל מימון ומי לא. הקצאת תוספת המשאבים הייתה אפוא אקראית, והמחקר השווה בין בתי ספר שזכו בהגרלה לאלה שלא זכו.[8] וכך מסכם המחקר את ממצאיו בתקציר:

"מחקר זה מוצא השפעה חיובית על ציוני מבחנים בכיתות נמוכות שנמשכת לפחות שנתיים. השפעה זאת נמצאה בעיקר בבתי ספר שהשתמשו בכסף שקיבלו לשיפור כוח האדם בבית הספר ולא לרכישת חומרים לימודיים. ממצאים אלה מצביעים על האפשרות שמורים ומנהלים הם גורם מרכזי בקביעת איכותם של בתי ספר."

(אעיר כאן במאמר מוסגר שאך טבעי שהבנק העולמי עורך את ניסוייו האקראיים בארצות מתפתחות; זה עולה בקנה אחד עם תחומי אחריותו. מחקרים המתפרסמים בעקבות ניסויים אלה נוטים לנסח את ממצאיהם כמסקנות כלליות, גם אם אפשר להטיל ספק בתוקף הכללי שלהן, בפרט לארצות מבוססות. גם כאן ברור שהמשמעות של תוספת תקציב לבית ספר עני בסנגל שונה מאוד מתוספת תקציב במדינה מערבית מבוססת ומסודרת. אבל לא לזה אני מכוון את דבריי, אלא רק לישימות של המחקר לתכנון תקציב החינוך בסנגל עצמה.)

חולשות המחקר הזה דומות מאוד למקרה של פרויקט סטאר. קודם כול, שאלת המחקר מנוסחת כשאלה כללית, האם תקציבים משפיעים על הישגי תלמידים? אף כי ברור שאין לה תשובה כללית. מצד אחד, אין ספק שדרוש כסף לקיים מערכת חינוך, ובוודאי יש גבול תחתון שאם מקצצים מעבר לו פוגעים בתפקוד בית הספר; וגם במצב הנתון בסנגל הדעת נותנת שיש תוכניות התערבות מועילות, והן עולות כסף מעבר למשאבים הקיימים, כך שהכסף יכול להועיל. ומן הצד האחר, ברור, גם בלי מחקר, שאם שופכים כסף על בית ספר בלי תוכנית ובלי מחשבה רוב הסיכויים שלא יהיו לכך תוצאות.

שוב, גם המחקר הזה מתמקד בהשפעה של תוספת התקציב על ציונים, ולא על היבטים אחרים של תפקוד בית הספר, שעשויים להיות חשובים לא פחות, כמו שיפור תנאי התברואה בבית הספר. לבתי הספר היה חופש פעולה להשתמש בכסף כהבנתם, אך הם נבחנו על פי קנה מידה צר מאוד.

גם במחקר זה, כמו במחקר הקודם, יש להתייחס להבדל בין ניסוי בקנה מידה מצומצם לבין מדיניות כללית המופעלת על מערכת החינוך כולה. הגדלת תקציב ההוראה במדגם קטן של בתי ספר מאפשרת לבתי הספר האלה למשוך מורים טובים מבתי ספר אחרים, אבל הגדלה כללית של תקציב ההוראה מגדילה את הביקוש הכולל לכוחות הוראה, ואם אין פעולה משלימה בצד ההיצע אפשר שלא יהיו לכך תוצאות של ממש.

ועניין אחרון, גם מחקר זה אומד את ההשפעה של אותה התערבות בתנאים מיוחדים מאוד, תנאי מעבדה, של סינון קפדני של פרויקטים תחת עינם הפקוחה של מומחי הבנק העולמי השומרים על שלמות הניסוי. בתנאים רגילים של יישום מדיניות כזאת, ללא פיקוח חיצוני, לא ברור כלל שתהליך סינון הפרויקטים יהיה יעיל וחסר פניות; וגם אין ביטחון שתוספת תקציב למערכת החינוך אמנם תגיע לתעודתה ולא תוסט בדרך למטרות אחרות, או אפילו לכיסים פרטיים.

כל זה בא לידי ביטוי בשורה התחתונה של התקציר, שניסוחה הזהיר מעיד על היומרה המוגבלת של המחקר להשפיע על מדיניות בפועל: " ממצאים אלה מצביעים על האפשרות שמורים ומנהלים הם גורם מרכזי בקביעת איכותם של בתי ספר.". אם ננסה לסכם את הקווים המשותפים העולים משני מחקרים האלה נמצא אצל שניהם:

  • העמדה כללית של שאלה שהתשובה הכללית עליה איננה מעניינת מבחינה מעשית
  • התמקדות בציונים כאינדיקטור להצלחה והתעלמות ממדדים חשובים אחרים
  • התעלמות מהשפעות של שיווי משקל כללי
  • התעלמות מהיבטים מרכזיים הנוגעים למעבר מניסוי מבוקר להפעלה שגרתית

בעבר היה יתרונה של הגישה הכלכלית דווקא בהתייחסות לנקודות האלה: הקפדה על הגדרה ברורה של מטרות ואמצעים; זיהוי השפעות חיצוניות ועמידה על ההבדל בין שיווי משקל חלקי לשיווי משקל כללי; הכרה מפוכחת בפעולה של תמריצים אישיים המביאים לעתים לתוצאות לא צפויות; והבחנה בין הפעלה ניסויית "בתנאי מעבדה" להפעלה סדירה בשטח.

המעבר למתודה מעין-רפואית, שמוותרת על הניתוח התיאורטי כמסגרת לניתוח האמפירי, מעמידה את החוקר כמומחה טכני שאין לו מקום בדיון ציבורי קונקרטי. בעקבות המעבר הזה כלכלנים אמפיריים רבים מיצבו את עצמם לא כמומחים לתחום תוכן, כמו שהיה מקובל בעבר, אלא כמומחים למתודולוגיה אקונומטרית מסוימת. אלא שעל ידי כך מאבדים את הקשר הישיר לנושא העומד על הפרק, לא רואים את ההקשר הרחב של הבעיה, וגם מאבדים את הזיקה הישירה לנתונים. כל אלה מקשים מאוד על החוקר בפירוש ממצאיו. התוצאה היא הפסד כפול: גם השטחה של המקצוע וגם פגיעה ממשית באיכות המדיניות המיושמת בפועל.

המצב הזה איננו מיוחד לישראל והוא משקף בעיה אמתית. חוקרים צעירים שבוחרים קריירה אקדמית בכלכלה, גם אם הם מעוניינים להיות מעורבים בשאלות של מדיניות ציבורית, חייבים לפעול במציאות שבה כתבי עת בין-לאומיים מובילים מעדיפים תוקף פנימי על תוקף חיצוני. זה מצמצמם את היצע המחקרים הישימים מצד האקדמיה, וכהשפעה מתמשכת מלמד צרכנים פוטנציאליים בממשל ובמדיה שלא ימצאו תועלת רבה במחקר הקיים. כך פוחת גם הביקוש למחקר יישומי ונוצר שיווי משקל חדש עם מעט היצע ומעט ביקוש.

הדעת נותנת שהביקוש למחקר כלכלי יישומי המשלב רמה מקצועית גבוהה עם רלוונטיות ישירה לשאלות מדיניות לא ייעלם; יש בו ערך ממשי. חלקו ימשיך לקבל מענה דרך מחלקות מחקר של גופים ציבוריים גדולים, כמו בנק ישראל והביטוח הלאומי, וגופים לא ממשלתיים, כמו מרכז טאוב או מכון ון ליר; וחלקו יקבל מענה במסגרת גופים פרטיים שיפַתחו יכולות אלו על בסיס רווחי, במסגרת שירותי ייעוץ. אם יהיו גם חוקרים עצמאיים מהאקדמיה שיעסקו בשאלות מדיניות בצד עיסוקם העיקרי בכתיבת מאמרים מדעיים לכתבי עת בין-לאומיים – קשה לדעת. כדי שזה יקרה יצטרכו גופים ממשלתיים ביצועיים לפתח את המיומנות להזמין עבודות כאלה ואת המסגרות המוסדיות לכך, לרבות תשלום שיאפשר למזמין העבודה להכתיב לחוקר את שאלות המחקר ואת התוצרים שהוא מעוניין בהם, וכך לקבל מוצר סופי שימושי לו. פעולה כזאת הנמשכת על פני זמן תגביר שוב את ההכשרה העצמית של כלכלנים אקדמיים כמומחים בתחומי תוכן המכירים את ההקשר המוסדי של השאלות שהם שואלים; מכירים את הנתונים על מגבלותיהם; וחוזרים להשתמש ברטוריקה הפתוחה לציבור. לחוקרים עצמאיים מהאקדמיה יש יתרונות וחסרונות בהשוואה לחוקרים מוסדיים ולגופי ייעוץ, ויש מקום גם לאלה וגם לאלה.

ומילה אחרונה על רטוריקה. הכתיבה המדעית בכלכלה אימצה רטוריקה קפדנית מאוד, שאינה אפקטיבית בזירה הציבורית. גם כאשר היא מתייחסת לשאלות של מדיניות ציבורית, היא פונה לחוג פנימי מצומצם של יודעי ח"ן, המחויבים להוכחת הסיבתיות מעבר לכל ספק סביר. אלא שזו חומרה מיותרת. הוכחה מעבר לכל ספק סביר נדרשת במשפט הפלילי, שם אנחנו גורסים שמוטב שעשרה אשמים יזוכו מאשר שאדם זכאי אחד יורשע. במשפט האזרחי מחליטים על פי רוב הראיות, ומדיניות ציבורית ודאי דומה יותר למשפט אזרחי. איש אינו מצפה לידיעה ודאית. יש החלטה שצריך לקבל, ורוצים לקבל את ההחלטה הטובה ביותר בתנאים הקיימים. מה עוד שהוודאות המתקבלת מניסויים אקראיים מבוקרים תקפה בדרך כלל רק לתנאי הניסוי, תנאים שאינם מתקיימים במציאות.

רוב מה שאנחנו יודעים בכלכלה, רוב מה שאנחנו מלמדים בכלכלה, רוב הידיעה הכלכלית שמעצבת את חיינו הציבוריים, איננו יודעים בוודאות שאין עליה ערעור, אלא מתוך שילוב של חשיבה תיאורטית ועדויות אמפיריות מסוגים שונים. למדנו הרבה מביקורת הסיבתיות על הצורך להבחין ביתר קפדנות בין סוגי ידיעה שונים: מסקנות אמינות מאוד הנשענות על מחקר קפדני, מסקנות סבירות שיש להן ראיות לכאורה והשערות כלליות שלא ברור אם יש להן על מה לסמוך. בדיון הציבורי יש מקום לכולן.

השיח בין כלכלנים חוקרים המצוידים בכלים אנליטיים מתאימים לקובעי מדיניות שיודעים להצביע על הרלוונטיות של הכיוונים הנבחנים חייב להיות דו-סטרי, ברוח הגישה הבייסיאנית המקורית, המשלבת במחקר עצמו דעות מוקדמות (priors) הנשענות על מקורות ידע חיצוניים ומתעדכנות בכל עת שמתגלים ממצאים סטטיסטיים חדשים. השיח הדו-סטרי בין ממצאי המחקר האמפירי לגופי ידע חיצוניים המצויים בידי מקבלי ההחלטות הוא הכרחי לשילוב מחקר כלכלי אקדמי בדיונים קונקרטיים על מדיניות ציבורית.

החשיבה הכלכלית הניבה תובנות רבות שהועילו מאוד לכלכלה ולחברה בעבר, ויוסיפו להועיל בעתיד. רבים מאתנו רוצים לשלב מחקר אקדמי עם מעורבות חברתית, וגם הדיון הציבורי בשאלות מדיניות עשוי להרוויח ממעורבות כזאת. ומכיוון שלשני הצדדים יש מה להרוויח מהחיבור הזה ודאי תימצא הדרך שיֵצא לפועל בקרוב.

 

* המחלקה לכלכלה, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב ומכון ון ליר בירושלים. תודה לנחום בלס, מרק גרדשטיין, גדי חזק ומישל סטרבצ'ינסקי על הערותיהם המועילות לגרסה קודמת. האחריות לתוכן הדברים היא כמובן רק שלי.

 

[1] נתונים תמיד צריכים תיווך של חוקר המפעיל מתודה סטטיסטית; הכוונה שתיווך זה יהיה ניטרלי ככל האפשר.

[2] בישראל יש פחות נגישות לנתונים כאלה, מה שמוביל חוקרים ישראלים רבים להתמחות במחקר על ארצות אחרות שבהן הנתונים נגישים יותר.

[3] בישראל ניצל מחקרם הידוע של אנגריסט ולביא  רנדומיזציה טבעית בהרכב הכיתות לפי גודלן בעקבות הפעלת כלל מספרי קשיח לפיצול כיתות: Joshua D. Angrist and Victor Lavy, 1999. “Using Maimonides’ Rule to Estimate the Effect of Class Size on Student Achievement,” The Quarterly Journal of Economics 114, 2, pp. 533–575; וראו את מחקרם של כהן-זדה ואחרים: Danny Cohen-Zada, Mark Gradstein and Ehud Reuven, 2013. “Allocation of Students in Public Schools: Theory and New Evidence,” Economics of Education Review 34, pp. 96–106.

[4] בשנים האחרונות מתפרסמים מחקרים המשלבים את נתוני הניסוי עם נתונים מינהליים עדכניים על משתתפיו כדי לעקוב אחר הצלחתם בשוק העבודה ולברר אם יש לכך זיקה להתנסותם בתקופת הניסוי. ראו למשל: Raj Chetty, John N. Friedman, Nathaniel Hilger, Emmanuel Saez, Diane Whitmore Schanzenbach and Danny Yagan, 2011. “How Does Your Kindergarten Classroom Affect Your Earnings? Evidence from Project Star,” The Quarterly Journal of Economics 126, 4, pp. 1593—1660.

[5] בפרט אין פרוטוקול המתאר את הקצאת המורים לכיתות.

[6] זאת ועוד, רבים מהמורים האלה יהיו לא מנוסים, וזה יפגע פגיעה נוספת בתועלת השינוי בטווח הקצר.

[7] השיטה המקובלת היא לאמוד את הערך המוסף של כל בית ספר במשך תקופת תקצוב, ולבדוק אם יש קשר סטטיסטי בין ערך מוסף זה ובין התקציב לתלמיד שעמד לרשות בית הספר באותה תקופה. באמידת ערך מוסף אומדים רגרסיה כללית של ציוני התלמידים בסוף התקופה על ציוניהם בראשית התקופה ומשתני בקרה נוספים; מחשבים לכל תלמיד את ההפרש בין ציונו בפועל לציונו החזוי על פי הרגרסיה; ומחשבים לכל בית ספר את ההפרש הממוצע של תלמידיו.

[8] Pedro Carneiro, Oswald Koussihouede, Nathalie Lahire, Costas Meghir and Corina Mommaerts, 2016. “School Grants and Education Quality: Experimental Evidence from Senegal,” World Bank Policy Research Working Paper No. 762, World Bank Group (April)

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

נגישות
סגור סרגל הנגשה